地方政府朝令夕改 内蒙古巴彦淖尔一大型园区“瘫痪”

总控制面积34平方公里的园区内，四通八达的柏油马路空荡无车，写字楼、汽车城、发电厂等“烂尾”建筑凸显其间，会展中心、农机市场、汽车经销店、农民培训学校等几十座建筑闲置，整个园区仅有零星几家企业在维持经营……

这是《经济参考报》记者在内蒙古自治区巴彦淖尔市府所在地临河区东15公里外，看到的巴彦淖尔现代农畜产品物流园区景象。残败的景象背后，投入巨资的数十家民营企业陷入困境。

“划行归市”半途而废 “几十家企业走向生死边缘”

“这么荒凉的地方，我们也快撑不下去了。”巴彦淖尔市川海汽车销售服务有限公司董事长马晓说，平时就没几个客户，受疫情影响更没人来；入驻的汽车经销店多数早已撤走，目前只剩下三个店在勉强维持。

多位入驻企业投资人反映，由于十年前明文规定的政策没有落实，导致园区“瘫痪”至今。

　　巴彦淖尔现代农畜产品物流园区内的“烂尾”建筑。10年前开建的巴彦淖尔现代农畜产品物流园区，因政府频繁违约，成为巨大的“半拉子工程”，至今没有全面运行，入驻园区的数十家民营企业陷入困境。记者　贾立君　摄

　　《巴彦淖尔市人民政府市长办公会议纪要〔2010〕52号》显示，市里要“对城区现有汽车销售维修、废旧机械和家电拆解、建材销售等市场进行清理”，“划行归市”在物流园区集中建设上述各类专业市场。

　　“当时，政府催我们进园区，说以后不让在市区经营了。”个体户石治雄花195万元在园区购买了15亩土地的使用权，又贷款近2000万元建店、装修，2012年把海马、名爵两个品牌汽车销售店迁入园区。没想到“进来就赔钱”，整个园区一片萧条，其他店面陆续撤离，他无力回迁，一直坚守，但2019年初两个销售店还是倒闭了。

　　曾卖了20年摩托车、2009年转型做汽车生意的石治雄，站在积满灰尘的空店门前说，如今自己欠下外债700多万元，被债权人起诉成了“老赖”。

　　多位投资人介绍，当时政府提出要将市内70多家相关企业集中进园区，打造“蒙西国际汽贸城”和“蒙西国际农机城”，先后有50多家企业响应号召前来买地、建店。不过，后来的发展出人意料。一家企业建起了两万多平方米的汽车会展中心，常年被闲置；四家农机公司建起400多个销售门店，仅租出20多个，目前均已撤离；39家汽车经销商购地，先期入驻的19家汽车经销店已有16家人去楼空。

　　《经济参考报》记者在“蒙西国际农机市场”看到，大院里楼房底商铁门紧锁，只有一家投资商在院内经销农机，两位值班人员说“生意十分冷清”；旁边的友谊农机公司院内晾晒着大堆玉米，总经理刘广才说，场地无人租用，才让贩卖粮食的熟人晒了玉米，“省得花钱雇人看门”。今年64岁的他沮丧地说：“5000万元留下这么个烂摊子，大半辈子的奋斗成果全耗尽了。”

　　巴彦淖尔现代农畜产品物流园区“蒙西国际农机市场”友谊农机公司院内，堆着大堆玉米。总经理刘广才说，他所建的100多个店铺和院内场地无人租用，让熟人晒了玉米，“省得花钱雇人看门”。记者　贾立君　摄

　　不远处，体量巨大的“巴彦淖尔市长泰汽贸城”烂尾建筑也显得支离破碎。

　　多位汽车和农机经销人说，轰轰烈烈的“划行归市”政策执行了半年左右，后来，随着市政府分管领导的更换而偃旗息鼓，到2015年完全半途而废；2018年市政府修改了2010年的会议纪要，彻底否决了“划行归市”政策，原因是不符合国家后来的“放管服”改革精神。他们认为，此局面主要是由于政府不守信造成的。

　　一方面，政府违约另批市场。政府违背与入驻企业签订的“排他性”合同条款，仍在园区外批建同类市场，使得汽车、农机销售店“遍地开花”，尤其是市内的东方商贸城悄然变为二手车交易市场，造成恶意竞争。而且，政府曾决定要将巴彦淖尔经济开发区管委会及其八个条管单位迁入园区，最终并未实施，预想的“人气”也难聚集。

　　另一方面，基础设施不完善。园区路灯、水电不完善，政府承诺的开通公交线路和其他优惠措施没有兑现，也没有形成规模效应，一些入驻企业被迫退出园区租店经营，成本倍增。

　　更让购地企业没想到的是，他们直到2012年办理《国有土地使用证》时才发现，早在2008年临河区政府就已把那片土地抵押给了银行，致使入驻企业无法办理房屋产权证及经营、税收等系列手续，继而不能进行贷款补充流动资金，陆续陷入经营困境。

　　“我们大部分是小本生意人，举债投资。”内蒙古亿利源建材有限责任公司总经理秦永平说，他花2700万元建设的宿舍、实验室、搅拌站均被闲置，建的汽车经销店废弃；政府大张旗鼓打造的园区，至今土地使用率不到10%，“几十家企业走向生死边缘”。

　　开发商债务累累 “每天一睁眼就背负40多万元利息”

　　令人想不到的是，开发商也成受害者。该园区建设投资方——巴彦淖尔市兴园投资发展有限公司（以下简称兴园公司）总经理张满仓坦言，这个当年全市最大的招商引资项目，至今没有全面运转。

　　巴彦淖尔现代农畜产品物流园区办公室工作人员向《经济参考报》记者提供的园区“发展历程”显示，园区项目规划和建设经历颇为坎坷：

　　——2005年，临河区政府引进外地某企业，计划开发建设总投资为200亿元的聚氯乙烯项目。政府当年为该项目收储了7605亩“新民沙窝”作为建设用地，并于2006年6月举行了奠基仪式。后来，由于种种原因未能开工建设，造成所征收土地闲置。

　　——2007年，临河区政府报请市委、市政府并获得同意，在“流产”的聚氯乙烯项目用地上规划建设临河党政办公区和东部生活区。当年5月，引进鄂尔多斯市巨力集团等四家企业与区政府共同投资成立了兴园公司，专门负责土地收储开发建设。当年底，因全市城市建设规划调整，市委、市政府要求临河区重点向西区发展，该宗土地再次闲置。

　　——2008年，市政府决定利用该宗土地规划建设“巴彦淖尔现代农畜产品（B型）保税物流园区”，仍由兴园公司牵头建设。2009年至2012年，共完成基础设施建设投资13亿元，收储土地2.6万亩，完成了68公里22条主次干道建设及管网配套工程，基本上达到了“七通一平”。当时，市、区两级政府以及兴园公司都对园区的未来发展充满信心。好景不长，到了2012年，园区很少再有项目入驻，导致兴园公司资金链断裂，几乎所有的工作开始陷入停滞。

　　张满仓说，兴园公司于2007年帮助政府收储土地19936亩；2009年至2012年，除基础设施外，还建成占地200多亩的移民村，将120多户村民迁入新居；建成海关大楼和占地100亩的海关监管场所（2015年通关运营）。但随着“划行归市”的失败，所收储的土地无人再买，园区逐渐“烂尾”。他说，兴园公司累计投入本金12亿元，加上这些年的财务成本，总支出达30亿元，“已有100多名债权人起诉我们，血本无归，每天一睁眼就背负40多万元利息”。

　　“一会儿东，一会儿西” 政府规划反复变更

　　记者调查了解到，该园区从规划到实施过程中，“变”字贯穿始终，“朝令夕改”是家常便饭，政府违约司空见惯。

　　规划频变，令人眼花缭乱。该园区2005年为“PVC（聚氯乙烯）项目”；2007年为“临河东部工业生活区”，俗称“临河东区”；2008年改为“巴彦淖尔现代农畜产品（B型）保税物流园区”，定位为“中国西部内陆地区最大的极具特色和产业支撑的内陆保税和综合物流园区”；2015年去掉“（B型）保税”几字，改为“巴彦淖尔现代农畜产品物流园区”，成为自治区级物流园区。

　　2017年以来，市、区两级政府向国家海关总署及自治区争取政策，将园区原有海关监管场所升级改造，规划建设巴彦淖尔保税物流中心（B型）项目。2019年以来，又着手升级“综合保税区”，要打造“内蒙古西部最大的综合物流园区和中国西部唯一的以出口绿色农畜产品为主的内陆港”。

　　然而，不断变幻的园区并没有实质“内容”。园区办主任张振国十多年来一直在此工作，当记者问及频繁更改的园区名称时，他说：“都是上面定的，我们只是为园区企业服务。”

　　政府频频违约，企业无所适从。除“划行归市”政策半途而废、隐瞒土地被抵押的实情之外，2011年临河区政府、巴彦淖尔市经济开发区管委会、兴园公司三方签订合同：由兴园公司垫资建设杰泰大厦，用于管委会行政办公，该项目于2012年春开建，当年8月兴园公司收到管委会解除建设合同函，致使已投入5000万元所建的两万多平方米主体工程被迫下马，成为“烂尾楼”。

　　此外，政府部门之间工作缺乏协调，企业办事难。2015年，临河区林业局将园区2009年收储并整理配套了基础设施的8000余亩土地划为“宜林地”，致使园区引进企业时还需再缴纳1.6亿元才能将土地使用性质变回“建设用地”，给招商造成很大障碍。对此，一位不愿透露姓名的律师表示，按照国家规定，规划“宜林地”需国家林业局批准，且须有林草植被，不能有其他基础设施。

　　类似例子还有不少，多位投资人表示，起先园区归属市政府，后来变更为临河区政府管辖，使得管理混乱，企业办理手续常常找不到能做主的部门，各种辛酸一言难尽。

　　“朝令夕改，来回折腾。”众多投资者说，政府不作为、乱作为，将他们“闪”进了“黑豆地”，这与地方“走马灯”似的更换领导不无关系。2007年以来，巴彦淖尔市换了六任市委书记、五任市长，临河区换了五任区委书记、七任区长。他们说，一些领导总想“另起炉灶”，“一会儿东，一会儿西”——一会儿要发展“东区”，一会儿要发展“西区”，一会儿又要发展“双河区”、“朔方区”；政府会议纪要里关于该园区的事宜逐渐排在后面，每届政府都在用地“十分紧张”的情况下规划新项目，而有大量闲置土地的园区无人关心，成为浪费巨大的“半拉子工程”。

　　拯救园区：不能再“拍脑袋”——内蒙古巴彦淖尔现代农畜产品物流园区“瘫痪”反思

　　提及巴彦淖尔现代农畜产品物流园区，入驻企业和投资人痛心不已。他们表示，投入的真金白银变成了无用的钢筋混凝土，十分心疼，大量债务缠身也很焦虑。当地一些干部认为，如果科学规划、民主决策、遵循市场规律、严格按照政策办事，园区的问题本来也是可以避免的。

　　规划要严肃

　　巴彦淖尔市川海汽车销售服务有限公司总经理张瑞德说，以前在市区每年能卖1000多辆小汽车，2012年搬进园区以来每年最多卖五六百辆，业务还在逐年萎缩，去年只卖出300多辆。

　　今年受疫情影响，张瑞德管理的两个汽车经销店销售量目前还未达到去年同期的一半，“亏本经营，员工工资也快发不起了”。张瑞德说，即便如此，在没有房屋产权证的情况下，也得缴纳房产税等税费，去年他们缴纳了70多万元相关费用，“成本太高了，如果园区还不能全面启动，我们都得倒闭”。

　　“产业规划很重要，第一步迈错了，后面就越走越远。”2016年开始分管园区工作的临河区副区长李志钧说，这里起初要引进聚氯乙烯项目，后来计划政府搬迁，再后来是建设物流园区，将汽车、农机“划行归市”，“结果又选错了行业，成了现在这个样子”。

　　一位区领导说，政府决策的时候一定要调研好、把握好，研究透了再决策。“因为大家都是跟着决策走的，决策可以不断完善，但大方向不能随意改变。”

　　有干部表示，如果区委区政府东迁能够顺利进行，也许能“带活”园区，但市里又决定“西迁”，使得园区“离城远”的缺陷更加凸显，项目引进雪上加霜；“一错再错”表明，规划要严肃，涉及一个城市未来发展甚至前途命运的规划，一定要慎之又慎，需要专业机构结合国家政策与当地实际进行设计、论证，按照程序报请相关部门批准后再实施。

　　定位要准确

　　临河区多位党政现任负责人分析认为，2007年建设临河东部工业区生活区本身就是个别领导“拍脑袋”项目，而开发企业听到消息，与政府签约之后，一下子就“砸”进去两亿元，“难以自拔”。

　　他们说，2008年市里决定改建现代农畜产品的物流园区时，民营企业投资过热，有的企业把摊子铺得过大，比如要建“内蒙古西部最大的汽车展示展销中心”；2010年市里搞“划行归市”并未拿出方案，2014年6月市政府开会再次研究“划行归市”，要求8月底前将市区的汽车经销店全部搬进园区，此时大大小小分散经营多年的店铺短期内整合困难很大，后来也就不了了之。

　　“定位有问题，这很要命。”李志钧说，当时市区两级政府只想着园区得有项目进去，汽车、农机行业体量比较大，决定从这个角度入手启动园区。“尽管政府下了很大决心，最后没做成，是因为违背了市场规律，选址是重大失误。”

　　“政府还得按经济规律办事，政策需要稳定、持续发力。”李志钧说，“产业发展规划也要听群众和企业的意见，广泛调研、问计于民，市场是无情的，不会随着领导的主观意愿走，脱离实际就是死路一条。”

　　当然，企业也需有风险意识。“隔行不取利。”临河区常务副区长张文智说，企业投资也不能“头脑发热”、盲目上项目，应根据资金实力、人才和管理能力准确定位；政府也应加强引导，帮助企业搞好市场调研和前期论证。

　　不能再“拍脑袋”

　　“‘三拍干部’贻害无穷。”有关人士指出，“拍脑袋”决策、“拍胸脯”保证、“拍屁股”走人的“三拍干部”，给许多地方的发展造成严重损害；如今“新官不理旧账”现象和“功成在我”的错误政绩观，在一些地方和领导干部身上仍然存在，特别是有的领导干部官僚主义作风还很严重，对于历史遗留问题往往认为是“烫手的山芋”，没人愿意接手解决。

　　几十位投资人表示，希望地方政府按照《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》精神，切实以人为本解决系列问题，设法拯救园区，帮助企业渡过难关。

　　“为政之道，以顺民心为本。”有关人士指出，企业的期盼是人民的心愿，地方政府一定要树立“人民至上”的理念，不能再“拍脑袋”搞决策，而要“把为民办事、为民造福作为最重要的政绩，把为老百姓做了多少好事实事作为检验政绩的重要标准”，以人民为中心，脚踏实地解决遗留问题。

　　当地一些干部认为，该园区南依包兰铁路、北靠京藏高速公路，110国道和巴彦淖尔机场高速公路穿腹而过，交通发达；而巴彦淖尔市地处河套平原核心位置，是“塞上粮仓”，南与煤炭资源富集的鄂尔多斯市隔河相望，东与老工业基地包头市相邻，北接俄罗斯、蒙古国物流大通道，区位优势明显，正是打造大物流的理想之地。

　　“要维护规划的严肃性、合同的严肃性，尊崇法律、依法办事；只有依法办事，才能重合同、守信用。”巴彦淖尔市委常委、临河区委书记王志平说，今后政府必须强化法律咨询和律师过问制度。他说，当地实际上有很多优势资源可以挖掘，市里已决定将认真反思、吸取教训，实事求是稳妥解决系列问题，优化营商环境，想方设法招商引资，全面盘活该园区。（ 贾立君 刘懿德 ）